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终身制者

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日志

 
 

中国机构改革为什么要向社会分权?  

2013-03-03 13:03:42|  分类: 政治vs战略 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑永年

  中国的大部制改革为什么必须向社会分权?道理似乎很明显。向社会分权是大部制改革成功的前提条件。向社会分权有三个基本目标。其一是真正促成政府从无限政府向有限政府的转型;其二是赋权社会;其三是构造政府能够监管社会的制度结构。

  向社会分权是关键。很简单,如果政府不能把权力下放给社会,什么权力还是自己掌握,还是什么事情都管,那么就很难实现“大部制”的目标,很难实现有限政府。但政府向社会分权并不是一件简单的事情。这里有几个重大问题需要厘清:政府应当做什么、不应当做什么?什么权应当留在政府、什么权应当下放给社会?社会应当作什么、不应当做什么?

  从各国经验看,有一些事情必须由政府来做,例如外交、法律、司法、国家安全、社会稳定、暴力垄断等等。在这些领域,政府必须花大力气来做,不管有什么样的代价也必须做好。例如,既不能让社会来管理监狱,更不能让社会来设立和经营类似监狱的组织,否则就会出现前些年那样的“黑监狱”的情况。再如,警察的权力不能下放给社会,否则就会导致暴力的滥用。警察领域专业性非常强,不可随便下放给社会。但在其他很多领域,尤其是社会、经济、文化等诸领域的权力可以下放给社会,社会在这些领域可以扮演很大的角色,甚至是主角。尽管这些领域政府也可以自己来做,但还是下放给社会更有效。

  广东等省的一些地方在实行“大部制”之后,也产生了只有“物理反应”而没有“化学反应”的情况。就是说,在把很多政府功能部门整合起来之后,没有及时地把权力下放给社会,于是就出现了一个局存在很多副局长的情况。如何从“物理反应”进展到“化学反应”?就是要把大量的行政权力(主要是行政审批权)下放给社会。这个目标,广东已经相当明确。当然,这是一个过程,不是一天、两天就能完成的。从这个角度来说,如果出现很多个副局长的现象是转型性的,就是为了减少改革阻力的一种阶段性安排,那么也无可非议。但必须强调的是,政府权力必须下放到社会,否则就不可能实现真正的大部制改革。如果不把很多权力下放给社会,这种做法只是机构的整合,并且是毫无意义的整合。

下放权力实现小政府和有效政府

  也很显然,这种情况在中央层面也存在着。“大部制”改革首先在中央层面展开,然后再扩展到地方层面的。在中央层面,这一改革的第一步也是机构的整合。但机构整合之后,并没有真正放掉权力,政府的功能也没有减少。这尤其表现在发展和改革委员会的变化方面。顾名思义,发改委本来就是要做宏观发展和改革方案的。但是,现在这个机构已经演变成为无论是宏观还是微观都管理的庞大机构。其它部委机构也差不多,每次改革会取消一些部门,但每次改革之后,各种部门又会以各种方式重新出现。中央29个部委就有2000多个挂靠机构(根据前国家审计署审计长李金华的统计)。这是没有向社会分权的必然结果。直到前不久,国务院才根据广东等地方的经验,开始出台相关下放行政审批权的文件。

  不向社会下放权力,就实现不了小政府和有效政府。但同样重要的是,必须指出,向社会分权的过程中,不能把社会过于理想化。很多人因为对政府行为不满,往往把社会过度理想化,相信一旦分权给社会,什么问题都解决了。这样的想法也不符合实际。实际上,“小政府、大社会”的概念在改革开放早期的1980年代就已经提出来了。当时有关方面想在海南省进行试验,但并没有结果。主要的原因并不是这个思路问题,而是因为当时社会力量还不发育。市场、社会,这些概念并非抽象,是长期历史发展的产物。也就是说,它们的产生、发展到成熟需要很长时间。

  到今天,改革开放已经30多年了,中国社会发生了巨大的变迁。但即便如此,在很多地方,社会还是不发达,政府还是在操控一切。沿海地区经济发达,其社会力量远比其他地区发达。但即使在沿海地区,社会力量成长快,并不能简单地说社会就已经具备了能力来自我管理,或者有能力接受政府下放来的权力。

  鉴于社会不够发育这种现状,广东等一些地方的现实主义方法就是设置“法定机构”。法定机构(statutory board)介于政府和社会之间,是一种半政府和半社会的机构,新加坡、香港等地相当流行。因为社会力量还没有发达起来,还没有能力来承担政府下放的权力,政府就首先把权力交给法定机构,由法定机构代表政府来行使权力。法定机构可以是永久性的,也可以是转型性的。在社会发育成长之后,法定机构就可以完全社会化,或者把权力移交给其他社会力量和组织。但也可以是永久性的,在一些领域,权力的行使需要政府的参与,法定机构就是政府和社会合作的平台。但可以预见,在今后相当长的一段历史时期里,现实地说,法定机构不失为政府分权于社会的最有效有序的方法。

  中国现在正在进行的事业单位的改革,实际上也可以在法定机构这个概念构架内进行。事业单位就类似于法定机构,只不过是较之法定机构,事业单位更靠向政府。中国的事业单位设置基本上参照公务员系统,是政府的延长。事业单位实际上可以通过改革转型成为法定机构。尽管政府仍然可以向法定机构拨款,但法定机构则可以独立操作,引入市场机制,从而提高运作效率。从香港和新加坡的经验看,设立法定结构是政府向社会提供服务的有效方法。

  也应当意识到,政府向社会分权并不意味着政府和社会完全不相关了。恰恰相反,政府一方面从直接控制和管理社会退出,另一方面也必须对社会力量和社会组织进行规制,实行法治。不能天真地假定社会就是好的。人们需要的是一个好社会,而不是坏社会。恐怖主义、邪教、黑帮等等都不是人们想见到的社会力量。如同政府会犯错,社会也同样会犯错。因此,正如在经济领域政府要规制市场一样,在社会领域政府也要规制社会力量和组织。就是说,政府在实行向社会分权的同时,必须建立起一整套规制社会的制度。规制社会是“大部制”改革的有机部分。

分权和立法监督社会过程并行

  现在一些地方开始实验向社会分权,但是如何通过立法来规范社会和监管社会,还没有提到议事日程上来。这种情况必须改变。人们可以从早期经济领域的分权学到很多经验教训。中国的经济分权主要方式有三种。第一种是改革开放之后在国有企业之外发展出来的民营企业。第二种是上世纪90年代中期之后“放小”的产物,也就是原先中小型国有企业通过“民营化”演变成为民营企业的部门。第三种就是国有企业内部的分权,就是权力从中央下放到地方政府。但是在所有这些领域,权力分到企业了或者地方政府了,但中央政府对企业的监管没有到位。结果造成了大量的企业经济行为,和社会整体利益背道而驰的情况,例如大量的毒食品、违规生产、不安全等等。当然,这些现象的产生也并不符合企业本身的利益。如果分权和法治基础之上的监管同时进行,这些情况可以得到控制,甚至避免。等到企业在没有监管的情况发展成长起来之后,政府再要去实行监管,就会面临巨大的困难。现在面临的就是这样一种局面。

  社会领域也会是一样的逻辑。如果当社会力量成长起来之后,再去立法规范和监督它们的活动,那会是一件非常困难的事情。各国的经验都是如此。中国本身也有这样的情况。例如互联网的实名制制度。如果一开始就要求实名,什么困难也没有。但现在等到互联网已经壮大,再要去实行实名制,不仅很困难,成本也极高。今天的情形就是这样。不仅企业(互联网公司)反对这样做,顾客(社会成员)也反对这样做。前者是为了商业利益,而后者则倾向于把实名制视为是政治控制。

  所以,向社会分权的过程和通过立法监督社会的过程应当同时进行,是同一个过程。尽管中国有关方面已经宣布,社会主义法律体系基本建成,但实际上社会立法基本上还是一个空白。改革开放以来,大量的立法是经济立法,是为了推动经济发展的。这种局面有其历史性,因为早期的主要任务是为了发展经济,没有条件把社会改革提到议事日程上来。但到现在这个阶段,当社会改革变成改革主题的时候,必须把重点转移到社会立法上来。政府和社会团体之间的关系、社会团体之间的关系、政府与宗教组织的关系、宗教组织和其他社会组织的关系、新型非政府组织和传统社会组织(例如共青团、妇联、工会)等等,都需要通过立法来规范。

  从2003年到2013年,大部制改革从中央开始到地方已经有10年了,但除了一些机构的整合之外,并没有取得很大的进展。这主要是由于改革者所强调的是行政体制的内部改革,即权力在官僚机构之间的重新调整,而没有考虑到从行政体制到社会的分权。如果不能向社会分权,大部制改革不会有很大的前途。向社会分权,则行政体制改革已经超出了自己本身的范畴,而进入政治改革领域。这也就是为什么说行政体制改革到了今天的阶段,需要政治改革的推动,否则改革者难以进行任何有意义的机构改革。

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