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终身制者

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日志

 
 

中国行政体制改革往哪里走?  

2013-02-07 16:21:15|  分类: 政治vs战略 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑永年

  中共“十八大”之后,新一波行政体制改革的任务,已经摆上中共领导层的议事日程上来。下一波行政体制改革往哪里走?要回答这个问题,就需要人们首先理解中国行政体制改革的总体方向、内容及其历史进程。

  概括地说,改革开放以来,行政体制改革包含有三个大方面的内容。首先是经济上的。中国从计划经济到市场经济的转型,主要是通过行政体制改革来实现的。在计划经济的条件下,国家对经济的直接控制,主要是通过行政体制进行的。到今天,中国社会的一个普遍共识,就是要建立市场经济体制。行政体制改革,不仅要使得中国的行政体制符合市场经济体制的运行要求,而且更要让中国经济改革深化,即向市场制度的转型。很显然,这方面还需要很大的改革。大量的国有企业仍然是行政体制的内在部分,在企业化和市场化等方面,仍然有大量的改革空间。在这个领域,下一步改革最重大的挑战,就是如何在继续推进政府向企业分权的同时,建立对企业经济活动的监管制度。

  第二,行政体制改革的第二方面的内容就是社会建设。这方面的内容在之前是缺失的。在很长时间里,中国改革的主体是经济改革,经济改革被赋予最高的政策议程。当然,也不能简单地说,社会改革没有进行,但社会改革始终没有被提高到一个重要的议事日程。在社会改革的构架内,行政体制改革至少具有两方面的内容。首先是要提供公共服务。提供公共服务要求政府职能的转型,从推进经济发展功能,转型到提供社会服务功能。这种转型必然进而要求政府机构和官僚组织的重组。其次,更为重要的是要建设大社会。近年来,社会管理成为中国政府社会改革的一项重要内容;而社会管理的主要内容就是社会的自我管理,这就要求政府给予社会充分的空间,容许社会自治力量的成长。同时,政府也要转变自身的功能,从直接控制社会转型到通过法治来监管社会。无论是赋予社会更大的空间还是监管社会,都需要通过行政体制的改革来实现。

为民主政治奠基

  第三,从长远看,行政体制的改革,就是要进行有助于支撑未来民主制度有效运作的国家制度建设。在西方,中国一直被视为一个“只有经济改革而没有政治改革”的改革模式。这主要是因为西方从狭义上来界定政治改革,即把政治改革界定为政治民主化,而政治民主化又被进一步狭义地界定为选举制度的确立。尽管持这种观点的人在中国本身也有,但大多数中国学者和政策研究者,都会把行政体制改革视为是政治改革的内在一部分。人们意识到,民主只是众多国家制度中的其中一个重要的制度,但不能取代其他方面的国家制度建设。行政体制是任何国家制度中最基本的制度。没有一个有效的行政制度,任何国家都难以成为现代国家。行政体制应当说是中性的制度。没有一个有效的行政体制,民主制度即使产生了,其质量也会是非常低下的。从这个意义上说,行政体制改革就是为未来高质量的民主政治奠定坚实的制度基础。

  如果把这三大方面的内容放在国家与社会、政府与人民的关系中来看,中国行政体制改革的目标就会更加明确,那就是,建设小政府、大社会。这也是1980年代改革开放初期就已经提出了的改革目标。但要避免误解,今天还需要在“小政府、大社会”之上加上“强政府、强社会”。这主要是要说明在中国改革进程中,国家和社会、政府和人民之间并不是一场零和游戏,而是一种双赢游戏,即政府强,社会也强。

  因此,要回答“中国下一步行政体制改革往哪里去”的问题,就是要在这个目标框架内检讨已经做了什么?什么地方做好了?什么地方没有做好而还需要再继续做?又有哪些新的领域需要做?说得简单一些,就是要回答从哪里来到哪里去的问题。

  如何理解行政体制改革和小政府、大社会之间的关系?“小政府、大社会”在不同的社会里有不同的理解。在1980年代,中国的改革者提出这个口号,主要受当时西方正在进行的美国里根总统和英国撒切尔首相的革命,即私有化浪潮的影响。第二次世界大战之后,西方福利社会大发展,导致了公共部门的大扩张,从而也是管理公共部门的官僚体制(也就是中国所说的行政体制)的急速膨胀。结果,庞大的公共部门不仅制约了私营部门的经济效率,也制约着政府提供服务的效率。私有化运动因此成为不可避免,就是要求政府减少对公共部门的干预,甚至撤回。除了私有化之外,西方国家也采用“公私伙伴关系”的做法,即把一些政府服务外包给私营部门,也就是政府向社会收购服务。

“还权给社会”

视同政治改革

  当时中国的情况和西方当然截然不同。中国的情况较之西方更甚。西方主要面临的问题是政府干预经济太多。但不管是怎样的干预,政府和经济之间仍然存在着边界。但中国是计划经济,在政府和经济之间根本就不存在任何边界,经济生活的所有方面全部由政府来承担。在计划经济内部,市场和社会既不容许发生作用,也不容许有生存空间。国家动员式的经济发展,在最初的成功之后没过多久就走向了衰落,最终演变成为改革开放之前的“贫穷社会主义”。

  在这个背景下,改革就意味着还权给经济、还权给社会。这两方面也就自然成为中国行政体制改革的主要内容。但具体来说,在中国的政治环境中,“还权给企业”和“还权给社会”尽管都是行政体制改革的内容,但在很多人的概念中,它们分别属于两个不同的领域。“还权给企业”属于经济改革的内容,而“还权给社会”则属于政治改革的内容。

  从改革的优先次序来说,这两个内容的改革在不同时期是不一样的。总体来说,在1980年代,向企业分权和向社会分权是平衡推进的,至少改革者(主要是胡耀邦和赵紫阳)是这样设计的。当时不仅强调经济改革,而且也强调政治改革。到1990年代,中国的主体改革是经济改革,因此行政体制改革也是为经济改革作配合的。1990年代,行政体制改革的主要内容就是政府向企业分权,向社会分权的目标,基本上从改革的话语中消失了。

  进入本世纪之后,行政体制改革又增加了一项新的内容,那就是政府对企业的监管。就是说,就政府功能来说,行政体制改革就是要建立一个监管型政府。建立监管型政府既是改革本身的逻辑,也是政府利益逻辑。向企业分权,确立政府和经济领域的边界,并不是说政府和企业之间就不存在任何关联了;实际上的情形是,政府一方面要向企业分权,不再直接干预企业的经济活动,但另一方面政府必须对企业的经济活动进行监管,增进社会的公共利益。如果企业的经济活动不被监管,企业就会损害到社会的公共利益。无论是“分权”还是“监管”都涉及到政府改革。从政府利益逻辑来说,作为组织的政府,其本身也是有其自身的利益的,就是在和经济领域互动过程中,必须具有足够的权力和能力向公众提供公共利益。一旦政府无能向公众提供公共利益,政府本身的合法性就会成为问题。“强政府”因此成为政府改革的一项重要内容。

  直到最近几年,随着中国政府提出和设立“社会管理”议程,“大社会和强社会”的改革目标又正式被提出来。人们逐渐意识到,“社会管理”首先应当是社会的自我管理,而不是社会的“被(政府)管理。因此,”大社会“首先要求政府分权给社会,扩大社会生存和发展空间。同时,也和经济改革一样,政府一方面分权给社会,但另一方面也需要对社会进行监管。不过,较之经济领域,以建设”大社会、强社会“为目标的行政体制改革,仍然处于早期的探索阶段。市场和社会比较发达的东南沿海一带,尤其是广东,社会改革取得了很大的进展;但内陆地区,市场和社会并不发达,很多地方的社会改革还没有提上议事日程。这也不可避免。正如中国的经济改革,社会改革进程从区域上来说也会是一个不平衡的过程。

  无论从哪个角度看,今天中国的社会改革面临前所未有的挑战。从经验来看,尽管社会稳定越来越成为一个大问题,但如何通过建设“大社会”来重塑社会秩序,仍然没有明确的答案。从中央高层的政策看,尽管前些年提出了“社会管理”的新概念,并且提升成为一种政策概念,但并没有看到后续具体政策的出台。

  更为重要的是,社会管理并没有反映到高层的权力结构(或者顶层设计)中。也就是说,在高层权力结构中,没有负责社会管理的机构。在上一届政府,社会管理被置于政法委系统。这种做法显然并不合适,因为政法系统是负责处理有问题的社会成员的部门,而社会管理针对的是社会大众。现在,有关部门意识到这个问题,努力把政法和社会管理分离开来。这个方向无疑是对的。但是,如果政法委不负责社会管理,社会管理就需要一个新的顶层设计。

  从地方执行层面看,只有北京、上海和广东这些地区开始把社会改革和行政体制改革结合起来,也设置了专门负责社会管理的政府部门和官员,其他地区并没有把这一改革提到政府的议事日程上来。社会管理是否会扩展到其他地区,还是个未知数。更为重要的是,地方层面也一样面临深刻的困境。现在中央政法委不再是政治局常委负责,是否意味着社会管理不再被那么重视了呢?如果继续重要,又该如何向各级政府传达出社会管理的重要性呢?在中国的政治结构中,如果中央层面没有负责社会管理的机构,地方就会不知所措。在“十八大”之后,各级地方政府又再次倾向于强调GDP(国内生产总值),对社会管理则轻描淡写,甚至不谈。这表明,在社会管理这个领域,地方官员现在面临巨大的不确定性。

  行政体制改革任重道远。很显然,行政体制改革不仅需要继续努力实现那些既定的目标,例如深化经济改革和打造有效政府,在社会管理和建设大社会等方面面临着新的挑战。如何回应新的挑战?这是人们对新一届政府的期待。

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